מאת: עו”ד מישל נגר
יש ממש בטענה, כי חוק המרכולים פוגע פגיעה ניכרת בעקרונות של דמוקרטיה מקומית וביזור סמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. אלא שלא ברור עד כמה עקרונות אלה מושרשים עמוק במשפט הישראלי.
בחודש ינואר נחקק “חוק המרכולים”, תיקון לפקודת העיריות המצמצם את סמכותו של שר הפנים לאשר חוק עזר עירוני המאפשר פתיחת עסקים בשבת (חוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (חוקי עזר בעניין פתיחתם וסגירתם של עסקים בימי מנוחה), תשע”ח-2018). על פי התיקון, שר הפנים לא יאשר חוק עזר כאמור, אלא אם שוכנע כי הוא נדרש כדי לספק “צרכים חיוניים”. (יוער כי התיקון אינו חל על מסעדות, בתי קולנוע וכיוצא באלה, ומתמקד בחנויות מסחר).
משמעות התיקון היא צמצום דרמטי של האוטונומיה של הרשות המקומיות לקבוע את נקודת האיזון בין ערכים לאומיים-יהודיים לבין זכויות האזרח, לפי הרגלים והשקפות עולם מקומיים.
המצב המשפטי עובר לתיקון
לאורך השנים, רשויות מקומיות הסדירו את נושא פתיחת עסקים בשבת בחוקי עזר, מכוח סעיף בפקודת העיריות המסמיך רשות מקומית להסדיר פתיחתם וסגירתם של עסקים (ס’ 249(20)). הסעיף אינו מתייחס לשבת באופן ספציפי. בסוף שנות ה-80, התעוררה השאלה, אם די בסעיף זה להעביר לשלטון המקומי את הסמכות לקבוע בסוגיה כה רגישה של דת ומדינה, הדורשת, לכאורה, הסדרה כלל-ארצית.
עקב כך, הותקן מקור סמכות מפורש יותר באמצעות “חוק ההסמכה” (חוק לתיקון פקודת העיריות (מס’ 40), התשנ”א -1990), שעיגן מפורשות את סמכותה של רשות מקומית להסדיר פתיחת עסקים בשבת. בכך ביטא המחוקק את עמדתו כי הפעלת עסקים בשבת היא נושא המתאים להסדרה מקומית.
הסכמה מפורשת זו קיבלה ביטוי מרכזי בדיון נוסף שהתקיים בבג”ץ בסוף 2017 בנושא פתיחת עסקים בשבת (דגנ”ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ’ שר הפנים, 26.10.2017 [פורסם בנבו]). הדיון הנוסף נסב, בין היתר, על חוקיות החלטתו של שר הפנים לפסול חוק עזר שאפשר פתיחת עסקים מסוימים בשבת. הנשיאה נאור (כתאורה דאז) מצאה כי השר העניק משקל עודף לשיקולים לאומיים, תוך שהזניח שיקולים של אוטונומיה מקומית, בניגוד לעמדת הפסיקה ובניגוד לעמדת המחוקק, כפי שעוגנה בחוק ההסכמה.
על רקע קביעה אחרונה זו, נולד “חוק המרכולים”, המשקף את הכרעתו של המחוקק ליטול בחזרה את האוטונומיה שהוא בעצמו העניק לרשות המקומית לקבוע את אופייה של השבת בתחומיה.
ביזור סמכויות
יש ממש בטענה, כי חוק המרכולים פוגע פגיעה ניכרת בעקרונות של דמוקרטיה מקומית וביזור סמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. אלא שלא ברור עד כמה עקרונות אלה מושרשים עמוק במשפט הישראלי.
נהוג להבחין בין שני מודלים המתארים את יחסי הגומלין בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי: לפי הראשון, השלטון המקומי נתמך כלכלית על ידי השלטון המרכזי ומשמש בעקרו כזרוע הביצועית שלו, ולפי השני, השלטון המקומי מגשים את הדמוקרטיה המקומית ונהנה מאוטונומיה בקביעת מדיניות במגוון רחב של תחומים. יש הטוענים כי לפי המצב המשפטי הקיים, ישראל ניצבת קרוב יותר למודל הראשון, ומתאפיינת בשלטון מרכזי ריכוזי וחופש פעולה מקומי מצומצם .
בשיטות מסוימות, כגון ארה”ב, עיקרון חלוקת הסמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי מהווה עקרון חוקתי (המכונה “פדרליזם” בארה”ב). בישראל, ספק אם ניתן להצביע על עקרון חוקתי כזה ודומה כי היקף ההתערבות המותרת של השלטון המרכזי בענייני השלטון המקומי נגזר מחקיקה רגילה. מצב דברים זה מאפשר למחוקק לשנות את דעתו מעת לעת, ומסוגיה לסוגיה, באשר למידת האוטונומיה שיש להעניק לשלטון המקומי.
בהחלטתו בדיון הנוסף, השופט עמית העיר על חוסר הבהירות השורר בנושא זה: “ספק בעיניי אם הרשות המחוקק והרשות המבצעת משקיעות מאמצים מספקים לשיפור המסגרת הארגונית שבגדרה פועלות רשויות המקומי.” השופט עמית הזכיר, בין היתר, את הצעת חוק העיריות, הצעת חוק ממשלתית שהונחתה על שולחן הכנסת בשנת 2007 ונועדה לחולל שינוי מקיף במבנה של השלטון המקומי וסמכויותיו.
מעניין לראות כי הצעת החוק הציעה לצמצם באופן ניכר את סמכות השר להתערב בחוקי עזר. הצעת החוק שימרה את סמכותו של השר להתערב בחוקי עזר, בשינויים מסוימים, אך קבעה כי עיריות בעלות איתנות פיננסית כלל לא יזדקקו לאישור השר, למעט בנוגע לחוק עזר העוסק בהטלת אגרה, היטל או תשלום חובה. על פי ההצעה, עירייה איתנה פחות, תזדקק לאישור השר. אם ניישם הבחנה זו על סוגיה שלנו, על פי הצעת החוק, השר היה נהנה מזכות וטו על פתיחת עסקים בשבת באילת, אך לא בתל אביב – תוצאה שהיא כמובן אבסורדית.
מכאן, שמבחינת מנסחי ההצעה, סמכות זו כלל לא נועדה לשימוש בנושאים כגון דת ותרבות, ונועדה לאפשר התערבות רק בנושאים הנוגעים להתנהלות הכלכלית של העירייה. עירייה איתנה זוכה לאוטונומיה מוגברת ועירייה חלשה לאוטונומיה פחותה. אם כן, תפיסת העולם המשתקפת מהצעת החוק היא, שבקביעת צביונה הדתי והתרבותי, העירייה – כל עירייה – זוכה לאוטונומיה.
הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה ונדונה בוועדת הפנים של הכנסת, אך לא התקדמה לחקיקה עקב הקדמת מועד הבחירות. ניתן לשער, שאם היא תקודם בעתיד, סעיפים אלה ייתקלו בהתנגדות ממשית.