מאת: עו”ד עדי הדר | מתמחה במשפט מוניציפלי, תכנון ובנייה ומקרקעין
היטל ההשבחה מוטל על ידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה על רווח ההון שנוצר לבעלי הזכויות במקרקעין בעקבות אישורה של פעולה תכנונית. חיוב בהיטל השבחה (אשר שיעורו הוא מחצית משווי ההשבחה), חייב לעמוד בקשר סיבתי ישיר לשינוי התכנוני שנעשה לפי חוק. אדם יחויב בהיטל רק אם עליית השווי באה בעקבות השינוי התכנוני המנוי בחוק, דהיינו אישור תכנית מקומית או תכנית מפורטת, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. תשלום החיוב ישולם עם מימוש ההשבחה, כלומר עם קבלת היתר בניה, התחלת שימוש בפועל או העברת הזכויות בהם.
הסמכות לחייב בהיטל ההשבחה מוטלת על הועדה המקומית. על פי סעיף 13א. לתוספת השלישית לחוק, החיוב בהיטל יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה של הועדה המקומית. במקרה בו הנישום חולק על גובה החיוב או על עצם החיוב, החוק קובע מועדים במסגרתם הוא רשאי להפנות את המחלוקת להכרעה באמצעות שמאי מכריע, או בפנייה ישירה לוועדת הערר. באפשרות הצדדים לערור על הכרעת שמאי מכריע, ולפנות לבית המשפט במסגרת ערעור על הכרעת ועדת ערר – הכל בהתאם למתווה הקבוע בחוק.
סעיף 13א הוסף במסגרת תיקון 84 לחוק בשנת 2009, והוא נועד להסדיר כי היטל ההשבחה ישולם אך ורק על פי שיעור שומה תקפה שיצאה מטעם הועדה המקומית. כלומר, מרגע שנערכה שומה לנישום, אין עוד אפשרות להכניס בה שינויים (למעט טכניים), וככל שנתגלעה מחלוקת על גובה החוב או עצם קיומו – היא תתברר במסגרת אחד ההליכים כמפורט לעיל שמהותם מנגנון הכרעה של גורם מקצועי ובלתי תלוי. עד תיקון 84, הדין איפשר לוועדות מקומיות ולבעלי הזכויות במקרקעין להגיע להסכמות ביניהם, ו”להתאים” את השומה בהתאם להסדר שנקבע, ומכוחו נגבה ההיטל. התיקון ביטל את הדין ההסכמי שנהג, והוא ביטוי של המחוקק לסלידה מהסכמות בין הרשות המוניציפאלית לבין הנישום אשר יצרו לעיתים תשתית לפעולות שלטוניות בלתי ראויות ופגיעה בעיקרון של גביית מס אמת ושוויון בין נישומים.
כעשור מאז חוקק תיקון 84, עולות שאלות באשר להיקף תחולתו; כך למשל, האם במסגרת הליך הנדון בפני ועדת הערר, כגורם שיפוטי, מקצועי ובלתי תלוי, היא מוסמכת לתת תוקף להסכמות אליהן הגיעו הועדה המקומית ובעל המקרקעין לצורך פשרה ביחס לסכום ההיטל, והאם יש במתן תוקף לפשרה כזו כדי לעקוף את הוראות החוק. שאלה נוספת היא מה באשר לחובות חלוטים בהיטל השבחה. כלומר מועדי או הליכי ההכרעה בעניינם חלפו ולא ניתן עוד לערער עליהם; האם דין חוב שנצבר וצובר הפרשי הצמדה וריבית גבוהה [6% שנתית] ונראה כי קיים קושי ממשי בגבייתו, דינו בסבירות גבוהה להיות “חוב אבוד”? האם הרשות מנועה להגיע להסדרים עם נישומים אשר יאפשרו גבייה ולו חלקית של החוב, בדומה ל”מבצעי ארנונה” שמצווה מפעם לפעם שר הפנים? האם טובת הציבור היא השקעת משאבים רבים לגביית חוב במלואו, שמא ניתן לאפשר מנדט מבוקר לרשות המקומית לגבות חובות השבחה חלוטים תוך ויתור על אחוז מסוים משיעורם, וזאת בחלוף 3 שנים ולאחר שמאמצי גבייה ממשיים לא הניבו פרי.
חשוב לזכור, שהיטל השבחה הוא מהמסים הבודדים שהחוק קובע את מטרתו ואת השימוש בכספים הנגבים על פיו. התוספת השלישית לחוק קובעת שסכומים שנגבו כהיטל מיועדים לכיסוי הוצאותיה של הועדה המקומית או של רשות מקומית להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור ושימור אתרים. בשנת 2012 הוסף בחוק כי רשות מקומית רשאית להשתמש בכספים מתוך יתרת ההכנסות גם לטובת השקעה בחינוך. על פי אותה הצעת החוק, הסיבה היא צמצום חלקו של השלטון המרכזי בהוצאות החינוך, מה שגרם למצוקה תקציבית שפגעה במימון תכניות לימוד העשרה ותגבור.
בפסיקה נרחבת של בית המשפט העליון נקבע כי בבסיס החיוב לשלם מס עבור עליית שווי המקרקעין, ניצבים עקרונות של צדק חלוקתי ועשיית עושר שלא במשפט. על פי עקרונות אלה, מן הראוי כי אדם הנהנה מפעולה תכנונית של הרשות, ישתף את יתר חברי הקהילה בהתעשרותו על ידי השתתפות בהוצאות הרשות, ואדם המתעשר מפעולה תכנונית שהרשות היא זו שנשאה בעלויותיה, לשאת בחלק מהעלויות הכרוכות בהשבחת המקרקעין. לכן, הפחתת תשלום היטל לפלוני ולא לאלמוני, עשויה לפגוע בעקרון השוויון ובעושר המצרפי של הקהילה. עיקרון משפטי נוסף העומד במרכז דיני המס והשלטון הציבורי, הוא “עיקרון חוקיות המנהל” המבוסס על חוק יסוד משק המדינה. עקרון זה מורה כי הרשות הציבורית, לעומת הפרט, מוסמכת לפעול אך רק לפי הסמכויות שהוקנו לה בדין.
חשיבות הפשרה בהליכים משפטיים
מדי שנה צוברים חלק מתושבי הרשויות המקומיות חובות בגין תשלומי מסים ואגרות, המסתכמים במיליארדי ש”ח. על פי נתוני משרד הפנים, הרשויות המקומיות אינן מצליחות לגבות חלק ניכר מהחובות האלה לאורך שנים.
בהקשר זה, לעומת התכלית החשובה של גביית מס אמת על השלכותיה, ניצבת תכלית נוספת על פי הפסיקה, של עידוד פשרות וחסכון משאבים בהליכים משפטיים. לפשרה תועלות שונות: חסכון בהוצאות; חסכון בזמן שיפוטי; מניעת התדיינויות נוספות; ופתרון לסכסוך שהצדדים רואים בו הוגן. בהתאם לכך, בתי המשפט עמדו על יתרונות הפשרה ועל החשיבות שבעידודה. כך שבמטרה לאפשר הגעה לפשרות בגביית מס במקרים מתאימים גם כאשר קיימת סטייה לכאורה מעקרונות של גביית מס אמת, חוקיות המינהל, ועקרון השוויון, יש לאזן בין התכליות השונות לרבות התכלית של עידוד פשרות.
בעניין פשרות בחיובי היטלי השבחה, לאחר מחלוקת בת מספר שנים בין ועדות הערר השונות, נקבע לאחרונה על ידי בית המשפט המחוזי מרכז (מ.ד.מ מזרחי יזמות ובניה בע”מ ואח’ נ הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים) שיש להבחין בין מצבים שבהם מדובר בהסכם פשרה הסוטה בצורה ברורה מהוראות החוק, שאז על פניו אין מקום לאשרו, לבין הסכם שבא לחלק סיכונים (“סיכון-סיכוי”), שאז השיקול בדבר עידוד הפשרה עשוי לגבור.
מכאן גם ישנה חשיבות של הגורם המבצע את ההערכה האם לאשר את ההסכם, והכוונה לבית המשפט או ועדות הערר על מאפייניהן המיוחדים והבלתי תלויים. זוהי התכלית הנוספת שיש לקחת בחשבון במסגרת האיזון הכולל שבבסיס פרשנות התוספת השלישית לחוק, למניעת ניצול לרעה של מנגנון הפשרה על פני החובה הבסיסית לנהוג בשוויון ולגבות מס אמת.
זה המקום לציין כי על המדוכה ישנה הצעת חוק לאפשר לנישום ולוועדה המקומית להגיע להסכמות בדבר היטל השבחה ששיעורו אינו עולה על 100,000 ₪, כשהרציונל הוא להימנע מהליכים משפטיים כאשר שיעור ההיטל נמוך יחסית.
הסדרי פשרה בחובות חלוטים בהיטל השבחה – בדומה להסדרים בחובות ארנונה
שאלה נוספת שעולה היא מה לגבי חובות חלוטים בהיטל השבחה, כלומר, שמועדי והליכי הערר בעניינם הסתיימו כך שלא ניתן עוד לערער עליהם – לא על שיעורם ולא על עצם קיומם. האם דין חוב שנצבר וצובר הפרשי הצמדה וריבית גבוהה, ונראה כי קיים קושי ממשי בגבייתו, דינו בסבירות גבוהה להירשם כ”חוב אבוד” בספרי הרשות המקומית? האם הרשות מנועה להגיע להסדרים עם נישומים אשר יאפשרו לה ולו גבייה חלקית של החוב, בדומה ל”מבצעי גביית ארנונה” שעליהם מורה מפעם לפעם שר הפנים? האם טובת הציבור היא השקעת משאבים ניכרים לגביית החובות במלואם, שמא מתן מנדט מבוקר לרשות המקומית לגבותם תוך ויתור על אחוז מסוים משיעורם, לאחר שחלפו שנים ממועד היווצרות החוב עד כדי כך שגבייתו עומדת בפני “שיהוי” או התיישנות מנהליים.
יתכן וחלק מהפתרון כבר קיים. התוספת השלישית מסמיכה את “הרשות המקומית”, כלומר, גם את העירייה לגבות בעבור הועדה המקומית היטל בדרך שגובים את הארנונה הכללית.
לכן, כאשר חוב חלוט “עובר” לסמכותה של העירייה, הדין נותן בידיה את הסמכות לגבות את החוב ולפיכך גם למחוק אותו או חלק ממנו כעבור 3 שנים מכח פקודת העיריות וכמפורט בנוהל משרד הפנים 5/2012.
משמעות “טובת הציבור” היא רחבה; נראה כי חסכון במשאבי הגבייה הקופה הציבורית לטובת גביית חוב ולו באופן חלקי, היא חלק מטובת הציבור – אך לאחר שמוצו הליכי גבייה, ולאחר המלצת ועדת פשרות של הרשות המקומית שתתבסס על תבחינים קונקרטיים שאושרו מבעוד מועד על ידי מועצת העיר – לעניין היטל השבחה.
את אמות המידה לתבחינים ניתן לאמץ מסוגי הנחיות שנקבעו לעניין ארנונה: הנחות סקטוריאליות (כגון אנשים עם מוגבלויות, קשישים, נפגעי רדיפות הנאצים), הנחות לפי מבחן הכנסה, והנחות לפי שיקול דעת, כאשר נגרמו לנישום הוצאות חריגות מוכחות אשר הביאו להרעה משמעותית במצבו הכלכלי.
לסיכום: בניגוד למצב הנוהג מאז כניסתו לתוקף של תיקון 84 לחוק, מאז דצמבר 2017 ניתן להגיע להסכמי פשרה בין נישום בהיטל השבחה לרשות המקומית תחת חסותה של ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה.
אישור הסדר שכזה טעון פרסום בהחלטה מנומקת של ועדת הערר כגורם מקצועי בלתי תלוי, אשר בחנה את ההסכמות לגופן, וזאת כדי למנוע מצב שבו ועדת הערר תשמש “חותמת גומי” לעקיפת האיסור בחוק על הגעה ל”שומה מוסכמת”.
כאשר מדובר בחוב חלוט של היטל השבחה, נראה כי לרשות מקומית קיימת סמכות לאשר הסכמי פשרה תחת שבט ביקורתו של בית המשפט או הממונה על המחוז במשרד הפנים, ובדרך זו לאפשר לעירייה או למועצה המקומית להקטין ולמחוק סכומי חוב בהסכמת הועדה המקומית לאחר 3 שנים של פיגור וניסיונות גבייה שלא צלחו.
חשוב להדגיש שכל החלטה על ויתור או הפחתה, מטרתה להקל על תקציב הרשות ועל סיכויי גביית חובות שאלמלא כן קרוב לוודאי יוגדרו “אבודים”, אך היא בגדר חריג שיש לנקוט בו במשורה, לאחר שמוצו הליכי גבייה ומשיקולים ענייניים שיש לפרטם בפומבי. לדעתי, ביישום המלצות אלו יהיה כדי להביא לעלייה בתשלום של חובות מסופקים ואף “אבודים” בהיטל השבחה, ולו באופן חלקי כדי לצמצם את גרעונן של הרשויות ו”להגדיל את העוגה” – כלומר את עקרון השוויון והנטל בתשלומי המס.