מאת: עו”ד אורי הברמן ועו”ד אור אבי ווזנה
בפסק דין חשוב ביחסי שלטון מקומי-שלטון מרכזי נתן בג”צ עדיפות לחוק העזר המקומי על פני מדיניות משרד הפנים וקבע אמות מידה להנחיית הרשויות בידי משרד הפנים. עניינו של פסק הדין בפינוי אשפה ומשמעותו רחבה ליחסים בין שלטון מרכזי ומקומי ומשליכה על מעמדם של חוזרי מנכ”ל
החודש ניתן פסק דין תקדימי בבית המשפט העליון, במסגרת עע”מ 6525/17 זנלכל בע”מ נ’ המועצה האזורית עמק יזרעאל (פורסם בנבו, מיום 8.11.2018). זהו פסק דין בעל חשיבות רבה לרשויות המקומיות ביחסיהן עם השלטון המרכזי.
עניינו של פסק הדין מן הבחינה העובדתית בערעור של חברת זנלכל, שלה מפעל לייצור, עיבוד ואריזת פירות וירקות משומרים, על פסק דין שניתן בבית המשפט המחוזי, וביקשה לחייב את המועצה האזורית עמק יזרעאל לפנות, על חשבונה, את האשפה מהמפעל וכן לפצותה בגין הוצאות שהוציאה על פינוי אשפה בעבר. בפסק הדין נידונה השאלה: האם על המועצה האזורית חלה חובה לפנות את פסולת המפעל על חשבונה – לאור אמות המידה שקבע משרד הפנים בעניין? והאם הוראות משרד הפנים יש בהן כדי לגבור על חוק העזר.
עובדות המקרה
ביום 11.02.2018 יצא חוזר משרד הפנים, שקבע אמות מידה והמלצה להבחין בין “אשפה בסיסית”, שעליה חלים תשלומי הארנונה הכלליים והחובה לפנותה חלה על הרשות המקומית, לבין “אשפה חריגה”, שאותה חייב המפנה לשלם על חשבונו. אמות מידה אלו נקבעו בהתבסס על בג”ץ 1756/10 עיריית חולון נ’ שר הפנים (פורסם בנבו, מיום 02.01.2013), שקבע שבהיעדר הבחנה בחוקי-עזר בין “אשפה בסיסית” ל”אשפה חריגה” – רשות מקומית אינה רשאית לגבות אגרת פינוי אשפה, ובהתבסס על עע”מ 826/14 סלע קפיטל נדלן בע”מ נ’ מלונות דן בע”מ (פורסם בנבו, מיום 18.5.2017), שקבע שהשלטון המרכזי יפרסם אמות מידה מתאימות לשם כך.
המועצה מספקת שירותי פינוי אשפה לבתים פרטיים, אולם מפנה אשפה של מפעלים אך ורק כאשר המפעלים מעוניינים בכך, תוך תשלום אגרה מיוחדת מאת המפעל לרשות בשל הפינוי. זאת, בהתבסס על הוראות חוק העזר המאפשרות זאת.
חברת זנלכל טענה כי על המועצה לפנות את פסולת המפעל מבלי לדרוש עבור כך כל תשלום מעבר לתשלומי הארנונה הרגילים של המפעלים. זאת בהתבסס על חוזר משרד הפנים ועל בג”ץ עיריית חולון. לטענת זנלכל, החוזר והבג”ץ יצרו הסדר חדש שלפיו אין עוד להבחין בין “פסולת בית” ל”פסולת מפעל”, אלא יש לקבוע אמת מידה כמותית של “אשפה בסיסית”, שתכוסה על ידי תשלומי הארנונה הכלליים ותפונה על ידי הרשות המקומית.
בג”ץ, מפי כב’ הש’ אלכס שטיין (ועל דעת הנשיאה אסתר חיות והשופטת ענת ברון), קבע כי האחריות לפינוי האשפה במפעל מוטלת על חברת זנלכל, ולא על המועצה. בין היתר, נקבע כי חוזר משרד הפנים נועד לשמש מודל לחיקוי ואימוץ. ככזה, החוזר אינו בגדר חיקוק אלא בגדר המלצה שאינה מחייבת.
באשר לבג”ץ עיריית חולון – נקבע כי הוא לא מועיל לחברת זנלכל, כי אם להיפך. נקבע שם שרשויות מקומיות רשאיות לקבוע דרכים שונות ליישום העיקרון “המזהם משלם”, וכי אין דרך אחת שאותה יש לכפות על הרשויות המקומיות, בבחינת “One size fits all”. עוד נקבע שם כי הרשות איננה שותפה עסקית של המפעלים הפועלים בתחומה, ולכן לא אמורה לחלוק איתם את עלויות הייצור, הכוללות הוצאות על פינוי פסולת.
כך גם בענייננו. חוקי העזר של המועצה האזורית עמק יזרעאל מממשים את עצמאותה כרשות מקומית ותואמים את עיקרון “המזהם משלם”. המועצה האזורית זכאית להבחין באופן מהותי בין פסולת ביתית ופסולת תעשייתית, וכן לפנות על חשבונה פסולת ביתית ויחד עם זאת לגבות אגרה מיוחדת עבור פינוי פסולת תעשייתית.
בג”ץ זנלכל הוא פסק דין חשוב, מעבר לנושא פינוי האשפה. פסק הדין נותן את הבכורה לחוקי עזר עירוניים וקובע כי הם-הם ההסדר המחייב, על אף אמות מידה שקבע משרד הפנים. בהיעדר הוראת חיקוק אחרת, חוקי העזר שקובעות רשויות מקומיות הם ההסדרים המחייבים, ובלבד שהם כפופים לכללי המשפט המינהלי. בית המשפט הדגיש את החשיבות שבעצמאות השלטון המקומי ואת היתרונות הגלומים בדמוקרטיה המקומית ואת ההבחנה בין המלצה להנחיה של השלטון המרכזי.
נבקש להביא פסקה אחת להמחשת הדברים:
“השלטון המרכזי יכול לחייב רשות מקומית לקיים את דברו רק כאשר הוא מפעיל כוח משפטי – כל אימת שהדין נותן לו כוח כזה – ומדבר בלשון מצווה. חוזר משרד הפנים, שעליו מסתמכת המערערת בטיעוניה, נכתב כדי ליתן לרשויות המקומיות אמות מידה מנחות, הא ותו לא. חוזר זה מהווה מודל לחיקוי ועל כן הוא בגדר המלצה, להבדיל מפקודה מגבוה. החוזר לא מתיימר להפעיל כלפי הרשויות המקומיות, וממילא אינו מפעיל כלפיהן, כוחות כפייה אלא רק כוח שכנוע.”