בעקבות פס''ד זנלכל – רשויות מקומיות רשאיות לגבות אגרה עבור פינוי אשפה ממפעלים?

מאת: עו”ד אור אבי ווזנה

בניוזלטר הקודם סקרנו את עע”מ 6525/17 זנלכל בע”מ נ’ המועצה האזורית עמק יזרעאל (פורסם בנבו, מיום 8.11.2018), שם קבע בית משפט העליון כי המועצה רשאית לגבות אגרה מיוחדת עבור פינוי פסולת תעשייתית.

בעקבות פסק הדין עלתה השאלה האם ובאילו מקרים רשויות מקומיות רשאיות לגבות אגרה עבור פינוי אשפה ממפעלים?

תשלום הארנונה הוא המס המוניציפלי הבסיסי. במצב הדברים הרגיל, ניתן היה לשער כי די בתשלום זה כדי “לכסות” את מלוא השירותים שהרשות המקומית מעניקה לתושביה. ואולם, במשך השנים נוספו תשלומי חובה נוספים וייעודיים – עבור אספקת שירותים מסוימים על ידי הרשות.

בעניין עיריית חולון [בג”ץ 1756/10 עיריית חולון נ’ שר הפנים (פורסם בנבו, 02.01.2013)] קבעה כב’ השופטת ברק-ארז כי ישנם שני תנאים שעל הרשות למלא בבואה להטיל תשלומי חובה נוספים:

• תנאי הסמכות: גביית תשלומי החובה מותנית בקיומו של חוק עזר עירוני תקף. חוק עזר יהא תקף אם הוא מסדיר עניין הנופל לגדר סמכויות העירייה ואם אושר כנדרש על ידי משרד הפנים.

• תנאי ההבחנה: נדרש שהתשלומים ה”חדשים” לא ייגבו בגין שירותים שנכללים במארג השירותים המוניציפאליים וחוסים תחת תשלום הארנונה הכללית.

ובאשר לפינוי אשפה, לא די בחוק עזר שקובע “מחירון” בלבד, קרי תעריפים שונים למפעלים. למעשה, קיימת חובה לערוך חלוקה בין אשפה רגילה לאשפה חריגה בחוק העזר. בפסיקה נקבע כי נדרשת הבחנה ברורה בין הפסולת שחוסה תחת תשלומי הארנונה הכללית לפסולת המצריכה אגרה הנפרדת. אילולא תיערך הבחנה כזו – רשויות “חרוצות” עשויות להחריג שירותים שונים מסל הארנונה הכללית, וכך “להעשיר” את קופתן או לצמצם באופן לא לגיטימי את סך השירותים שהרשות חבה לתושביה.

לעניין זה, נקבע למשל בעניין עיריית חולון כי נדרש שהפסולת תהא קשורה לתהליכי הייצור של המפעל “[…] מעבר לרמת ‘בסיס’ מסוימת שתיקבע” (בפסקה 36 לפסק דינה של כב’ השופטת ברק-ארז). בנוסף, משרד הפנים אף פרסם מסמך מנחה בנדון: “אמות מידה לאישור חוקי עזר בעניין אגרת פינוי פסולת עודפת” (מיום 11.2.2018). מסמך זה מציע נוסחת עזר שתאפשר לקבוע עבור מוסדות שונים הבחנה כמותית בין אשפה “רגילה” המכוסה בתשלומי הארנונה הכללית לבין אשפה “מפעלית” כפונקציה של משתנים שונים. בעניין זנלכל [עת”מ 20503-02-17 זנלכל בעמ נ’ מועצה אזורית עמק יזרעאל (פורסם בנבו, מיום 6.7.2017), בפסק דינו של כב’ הש’ עיילבוני], בית המשפט המחוזי (שפסיקתו אושררה על ידי בית המשפט העליון) קבע כי:

“[…] על הצד המעשי, נקבע כי יש לבחון האם חוק העזר מעניק כלים ברורים להבחנה בין עלויות פינוי בסיסיות, המכוסות כאמור על ידי הארנונה הכללית, לבין עלויות הפינוי של פסולת נוספת חריגה שנוצרת עקב הפעילות “המפעלית”…”.

הכיצד ניתן לערוך הבחנה כזו?

קיימות דרכים שונות לעריכת הבחנה במסגרת חוק העזר בין אשפה רגילה לאשפה חריגה. ניתן לערוך הן הבחנה כמותית והן הבחנה מהותית-איכותית. אולם, מדובר בשאלה משפטית שיש לבחון בהתאם לחוקי העזר הקיימים בכל רשות, מדיניות הגבייה ברשות, אופי בתי העסק וסוג האשפה (למשל מפעלים לעומת בתי עסק שאינם מפעלים) ופרמטרים מגוונים ושונים. כל אלו נלקחים בחשבון בעת עריכת חוות דעת משפטית באשר ליכולת של רשות לגבות אגרת פינוי אשפה חריגה.

האמור אינו מהווה ייעוץ משפטי, ואינו מחליף ייעוץ משפטי פרטני.