מאת: רעות שאער, מתמחה
ההצעה לתיקון מודל חסינות חברי הכנסת עומדת בימים האלה במרכז השיח הציבורי, בין היתר בהקשר למו”מ הקואליציוני להקמת הממשלה שכשל, לאחר הבחירות לכנסת ה- 21. להלן נציע סקירה קצרה בעניין עקרון החסינות ויישומו במשפט הישראלי, והשינויים העיקריים שחלו בתחום זה בשנים האחרונות.
חסינות עניינית
עקרון החסינות נקבע בסעיף 17 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע כי ״לחברי הכנסת תהיה חסינות: פרטים ייקבעו בחוק״. הוראות בדבר החסינות העניינית של חברי הכנסת מפורטות בסעיף 1 לחוק חסינות חברי הכנסת זכויותיהם וחובותיהם, תשי״א—1951 (להלן: “החוק”). סעיף זה קובע כי היקף החסינות המהותית יהיה רחב מאוד הן מבחינת היקף החסינות והן מבחינת משך החלתה:
“חבר הכנסת לא ישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני התפקיד כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה בכנסת או מחוצה לה, אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת…. חבר הכנסת אינו חייב להגיד בעדות דבר שנודע לו עקב מילוי תפקידו כחבר הכנסת. חסינותו של חבר הכנסת לפי סעיף זה תעמוד לו גם לאחר שחדל מהיות חבר הכנסת.”
החסינות העניינית אמורה לחול לא רק לגבי הצבעות או הבעות דעה בעל פה או בכתב אלא גם לגבי מעשים הנעשים במסגרת התפקיד, והיא משחררת את חברי וחברות הכנסת מלשאת באחריות פלילית או אזרחית בשל אלה בין אם נעשו בכנסת ובין אם נעשו מחוצה לה, בין אם נעשו במילוי תפקיד של חבר הכנסת ובין אם ״למען מילוי תפקידו״ בלבד. תכליתה של החסינות העניינית, המכונה גם חסינות מקצועית או מהותית, היא לאפשר לנבחר הציבור לכהן בתפקידו, לשרת את הציבור שבחר בו על כל הכרוך בכך, מבלי לחשוש מהליכים משפטיים שינקטו נגדו על מנת להצר את צעדיו.
על אף היקפה הנרחב של הוראת החסינות הקבועה בחוק, במקרים רבים נתגלעה מחלוקת בשאלה האם מעשה מסוים של נבחר ציבור נעשה במסגרת תפקידו או בקשר עם תפקידו, ובהמשך לכך האם חלה על המעשה חסינות עניינית. הדעה המקובלת בפסיקה היא שההגבלה הכללית על היקף החסינות היא הדרישה לקיומו של קשר ענייני בין המעשה לבין מילוי התפקיד, כך שההקשר הדומיננטי של המעשים הוא מילוי תפקידו הציבורי של חבר הכנסת (ר’ למשל: ע”פ 6833/14 סעיד נפאע נ’ מדינת ישראל (2015)).
חסינות דיונית
החוק מוסיף וקובע כי לחברי הכנסת תעמוד חסינות דיונית מפני פעולות שונות הננקטות לרב על ידי רשויות אכיפת החוק, לקראת פתיחה בהליך פלילי או במסגרתו של הליך פלילי: חסינות בפני חיפוש על גופם, בביתם ובחפציהם, בפני האזנת סתר, בפני מעצר, ובפני הגשת כתב אישום והעמדה לדין באשמה פלילית, והכל- אלא אם כן, הוסרה חסינותו של חבר הכנסת בדרכים הקבועות בחוק (ר’ סעיפים 2-4 לחוק). החסינות הדיונית לא באה להחריג את נבחרי הציבור מעקרון השוויון בפני החוק, נהוג לטעון שמטרתה העיקרית היא לוודא כי מופעל שיקול דעת מתאים בנקיטת הליכים משפטיים נגד נבחרי הציבור, וכי לא נעשה שימוש בכלי זה על מנת להפעיל רדיפה פוליטית, או לאיים על חירותם ועצמאותם של נבחרי הציבור – תחת מסווה של אכיפת חוק.
במצב המשפטי הקודם לתיקון 33 לחוק (2005) שיתואר להלן, חסינותם העניינית והדיונית של חברי הכנסת הייתה ברירת מחדל ונקודת מוצא – והסרת החסינות הייתה מורכבת יותר ביחס למצב הקיים כיום. לחברי הכנסת הוענקה חסינות דיונית אוטומטית, ובמקרה של כתב אישום היה צורך להסיר אותה באופן אקטיבי, באמצעות הצבעה על הסרת החסינות שתזכה לרוב במליאת הכנסת. את הבקשה לנטילת חסינות היה צורך להגיש ליושב ־ ראש הכנסת אשר לפי סעיף 13(ג) לחוק החסינות ״יעבירנה לוועדת הכנסת לדיון בישיבתה הקרובה״. כלומר, ליושב ראש הכנסת לא היה שיקול דעת בשאלה אם להעביר או לא להעביר בקשה כאמור לדיון בוועדה.
מנוסח 13(ד) לחוק החסינות בנוסחו טרם תיקון החוק, השתמע כי החלטת הכנסת ליטול חסינות מותנית בהחלטה קודמת של ועדת הכנסת- המעבירה את ההחלטה בעניין הסרת החסינות למליאה. במקרים שבהם לאחר דיון בבקשה ליטול חסינות מחבר כנסת מגיעה וועדת הכנסת למסקנה שאין יסוד לנטילת החסינות, הנושא כלל לא הגיע לדיון ולהצבעה במליאה.
מכאן עולה, שמליאת הכנסת לא קבעה שחסינותו של חבר כנסת תוסר בניגוד לדעת ועדת הכנסת. במקרה של המלצה מצד הוועדה לנטילת החסינות רשאית היתה הכנסת להחליט כרצונה – להסיר את החסינות או להותיר אותה על כנה. התנאים למתן המלצת הועדה לנטילת החסינות היו, שהיועמ”ש המליץ על הגשת כתב אישום ושלחבר הכנסת הנוגע ניתנה הזדמנות להשמיע את דברו בעניין נטילת החסינות (גם אם לא נעשה שימוש בזכות זו). בפועל, במקרים שבהם ביקש היועץ המשפטי לממשלה להסיר את החסינות, זו הוסרה כמעט תמיד.
שינוי המצב המשפטי הנוגע להסרת חסינותם הדיונית של חברי הכנסת
תיקון מס’ 33 לחוק שינה את נקודת המוצא ביחס לחסינות הדיונית של חברי-הכנסת והחליש את מוסד החסינות הדיונית, כך שקל יותר להגיש כתב אישום נגד נבחר ציבור, ולנבחרי הציבור קשה יותר להתגונן באמצעות חסינותם הדיונית. במצב המשפטי החל לאחר התיקון, אין היועץ המשפטי לממשלה נדרש לבקש מועדת הכנסת להסיר חסינות טרם הגשת כתב אישום, אלא שעליו להודיע על כוונתו להגיש כתב אישום כנגד חבר כנסת, וחבר-הכנסת עצמו רשאי לפנות לועדת הכנסת בבקשה שתקבע כי תוענק לו חסינות שתמנע את האשמתו.
ב-25 ביולי 2005 אישרה מליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את תיקון 33 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי”א- 1951. היזמה לתיקון החוק באה בעקבות ביקורת ציבורית ומשפטית שהופנתה כנגד ההליך הקיים של נטילת החסינות, ביקורת שגברה לנוכח מקרים שבהם נראה על פניו כי חברי הכנסת מרחיבים את השימוש בחסינות הדיונית כמגן, תוך דחיית בקשות היועץ המשפטי לממשלה להסרת החסינות. בעקבות הביקורת שהושמעה לאורך השנים בעניין זה אף הוקמה בשנת 1997 וועדה ציבורית בראשות משה ניסים.
נראה כי הפרשה שקידמה את תיקון החוק לבסוף הייתה זו שעסקה בעניינם של חברי הכנסת חזן וגורולובסקי, בפרשת “ההצבעות הכפולות” ב-2003. באותו מקרה סירבה הכנסת להסיר את חסינותם של חברי הכנסת ובג”צ נאלץ להדרש לסוגיה (בג”ץ 11289/03 התנועה לאיכות השלטון נ’ ועדת הכנסת פ”ד נט(5) 865(2005), להרחבה ראו מאמרה של סוזי נבות, פרשת ההצבעות הכפולות: על מחירן של טעויות, בעקבות בג”צ 03/11298, הארת דין, ג’ 20, 31-33).
לתיקון החוק קדמו דיונים ממושכים בוועדת הכנסת, שבמהלכם נבחנו הצעות שונות, החל מהצעה לביטול החסינות הדיונית ועד להצעות שצידדו בהעברת הליך הסרת החסינות מהכנסת לגופים חיצוניים, כפי שהציעה הוועדה הציבורית. התיקון לחוק כפי שהתקבל לבסוף קובע הליך חדש בכל הנוגע לחסינותם הדיונית של חברי הכנסת.
במצב שנוצר לאחר תיקון החוק, היועץ המשפטי לממשלה אינו מנוע מהגשת כתב אישום נגד כל חבר כנסת, כל עוד לא התבקשה חסינות באופן אקטיבי, כלומר, ברירת המחדל היא שלחבר כנסת לא ניתנת חסינות דיונית מפני העמדה לדין באופן אוטומטי, וזאת בניגוד למצב המשפטי הקודם. חבר הכנסת שהוגש נגדו כתב אישום הוא זה שחייב לפעול כדי שחסינותו לא תוסר באופן אוטומטי. תיקון החוק קובע שמליאת הכנסת הצביע מעתה על אישור החסינות, ולא על הסרתה כפי שהיה עד כה. שלושים יום עומדים לרשות הח”כ נגדו הוגש כתב אישום כדי לבקש מהכנסת לקבוע כי עומדת לו חסינות בפני העמדה לדין פלילי. אם בתקופה זו לא יפנה חבר הכנסת בבקשה ל”אי נטילת חסינות”, ייפתח משפטו מבלי שיתקיים דיון בעניין החסינות כלל.
בנוסף לשינוי ברירת המחדל בכל הנוגע להענקת החסינות, כלל תיקון החוק הגבלה נוספת הנוגעת לעילת הענקת החסינות. בתיקון נקבעו העילות שבגינן תוענק החסינות הדיונית בגדר הכוונת שיקול דעתה של הועדה ושל הכנסת. על פניו נראה כי העילות המופיעות בחוק הן בגדר “רשימה סגורה”, המאפשרת לבג”ץ להעמיד את ההחלטה על מתן חסינות לביקורת שיפוטית. על פי סעיף 4א(3) לחוק המתוקן, חסינות דיונית תוענק רק במקרים הבאים: כאשר ייקבע כי עילת ההעמדה לדין חוסה תחת החסינות העניינית; כאשר כתב האישום הוגש בחוסר תום לב או הפליה; כאשר מדובר במקרה שקרה בכנסת והדין מוצה עם חבר הכנסת בהליך המשמעתי; כאשר ייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים מהעמדתו של ח”כ לדין, ובהתחשב בחומרת העבירה – אי ניהול ההליך לא יפגע באופן מהותי באינטרס הציבורי. עילות אלה מתיישבות במידה רבה על קביעות בג”ץ שפרשו בצמצום את האפשרות להותרת החסינות הדיונית על כנה לאחר המלצת היועמ”ש על הגשת כתב אישום. מעניין לציין כי מאז תיקון החוק עד היום מעולם לא העניקה הכנסת חסינות לחבר כנסת שנגדו הוגש כתב אישום.
השינוי המוצע לעניין חסינות דיונית בפני העמדה לדין
הצעת החוק עליה מדובר כיום, טרם הועלתה על הכתב בצורה רשמית, אך הצעות דומות לתיקון חוק החסינות הועלו כבר במסגרת שלהי כהונתה של הכנסת ה-20 (הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון – חסינות בפני דין פלילי) התשע”ט–2018). מהצעות אלה ניתן ללמוד כי בתיקון חוק החסינות מוצעים שני חידושים עיקריים: הראשון הוא הענקת חסינות אוטומטית מפני העמדה לדין לכל תקופת כהונתו של חבר הכנסת מבלי שניתן יהיה ליטול את החסינות או תוך הכבדה ניכרת על נטילת החסינות באופן שיבטיח כי החסינות לא תוסר בקלות. לאחר תום כהונתו של חבר הכנסת, יחודשו ההליכים נגדו ולחסינות לא יהיה עוד תוקף. כתבי האישום שלא יוגשו לא ימחקו אלא שהטיפול בהם יחודש – בבחינת דחייה של ההעמדה לדין עד למועד סיום כהונתו של חבר הכנסת בתפקיד, וזאת בדומה להסדר הקבוע בחוק הצרפתי. על פי המודל הצרפתי, לחברי הפרלמנט ניתנת חסינות דיונית נרחבת-יחסית, המונעת נקיטה בהליכים משפטיים נגדם. בנוסף, חברי פרלמנט יכולים לבקש לעכב את הליכי חקירתם בזמן כהונתם בתפקיד, לרבות הליכים שאינם קשורים לתפקידם כמשרתי ציבור. עם זאת, ברב המדינות המיישמות מודל זה, החסינות אינה מסייעת לחברי פרלמנט המואשמים בעבירות חמורות, שהעונש בגין ביצוען הוא למעלה משנתיים של מאסר (להרחבה ראו: יהודית גלילי ודן להב, “חסינות דיונית – מבט משווה“, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2003.5.19 ,עמ’ 4).
החידושים המוצעים מעלים קשיים רבים, גם מעבר לעובדת היותו תיקון חקיקה “פרסונאלי”. נמנה רק את הבולטים שבהם: פגיעה בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק, פגיעה בערכי השירות הציבורי, חשש להמשכיות בביצוע העבירות דווקא בתקופה שבה ניתן בידו של חבר הכנסת – החשוד- כח רב ויכולת לפגוע באינטרסים הציבוריים. נוסף לכך קיימים קשים הנוגעים במישרין לניהול ההליך הפלילי עצמו- כגון קשיים ראייתיים שיגרמו כתוצאה מההכרח לעכב את הגשת כתב האישום למשך זמן ממושך. בנוסף נטען, כי לא ניתן ליישם תיקון חקיקה כזה ביחס לעבירות שכבר בוצעו ולהליכים משפטיים שכבר מתקיימים, שכן מדובר יהיה בהחלה רטרואקטיבית וחריגה של החוק במטרה להתערב בתוצאתו של הליך משפטי ספציפי (לביקורת נוספת ראו: המכון הישראלי לדמוקרטיה, חוות דעת- הצעה לתיקון חוק חסינות חברי הכנסת, 17.5.2019).
החידוש השני המוצע הוא קביעה כי ח”כ יוכל לבקש מהכנסת שלא להסיר את חסינותו לגבי אשמה מסויימת. בהמשך לכך, בקשת החסינות המבוקשת לעניינה של אותה האשמה תעבור להצבעה במליאת הכנסת ושם נדרש רוב רגיל לאישורה, כך שאם כל סיעות הקואליציה יתמכו – החסינות תוענק, בדומה להצבעת אמון בממשלה.
סביר להניח שההסדר המוצע יעבור עוד שינויים רבים בטרם תתגבש הנוסחה הסופית שתעמוד לאישור הכנסת בהליך החקיקה. לבסוף, חשוב לזכור כי ההחלטה שלא ליטול את החסינות במקרה ספציפי תצטרך לעמוד בסופו של דבר ובכל אופן במבחן הביקורת של בג”ץ. יתכן גם ששינוי החקיקה העתידי יועמד לביקורת שיפוטית ככל שיוגשו עתירות בעניין זה. אופציה נוספת היא כהונה של ראש הממשלה עד לזיכויו או הרשעתו בבית המשפט, כלומר כהונה תחת כתב אישום- דבר שהנו אפשרי לחלוטין במסגרת החוק כיום.