דירקטור בחברה פרטית מול דירקטור בתאגיד עירוני: לא אותו תפקיד, לא אותן חובות
לעיתים נדמה כי "דירקטור הוא דירקטור" - בין אם מדובר בחברה פרטית ובין אם בתאגיד עירוני. אלא שבפועל, מאחורי אותו תואר מסתתרות מערכות חובות שונות, היגיון מוסדי שונה, ולעיתים גם תוצאות משפטיות שונות מאוד. בעוד שבחברה פרטית הדירקטור נדרש לפעול בנאמנות מלאה כלפי החברה, בתאגיד עירוני המחוקק והפסיקה עיצבו מודל ייחודי, שלפיו דירקטור מקבוצת נציגי הרשות, חב חובת אמון גם לעירייה - ובמקרה של התנגשות, חובת האמון לעירייה גוברת.
המשמעות היא שלא מדובר רק בהבדל תיאורטי, אלא בשוני מהותי בזהות התפקיד, במבנה שיקול הדעת, ובהיקף הנורמות החלות על הדירקטור. להלן עיקרי ההבחנה.
1. למי חייב הדירקטור נאמנות?
הנקודה המרכזית ביותר שמבחינה בין שני סוגי הדירקטורים היא כיוון חובת הנאמנות.
בחברה פרטית, הכלל הבסיסי הוא שחובת האמון של הדירקטור מופנית כלפי החברה בלבד. הדירקטור אינו "שליח" של בעל מניות מסוים, גם אם אותו בעל מניות הוא שמינה אותו. עליו להפעיל את סמכויותיו לטובת החברה, באופן עצמאי, וללא העדפת אינטרס חיצוני.
לעומת זאת, בתאגיד עירוני קיים הסדר סטטוטורי ייחודי. סעיף 249א(2) לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע למעשה מסגרת נורמטיבית שונה לנציגי העירייה בתאגיד העירוני:
249 א. (2) חובת נציגי העיריה להקפיד על כך שפעולות התאגיד העירוני יהיו במסגרת סמכויות העיריה ותפקידיה; חובת האמון שהם חבים לעיריה לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד.
הפסיקה פירשה הסדר זה כהעדפה ברורה של חובת האמון לעירייה. בית המשפט העליון עמד על כך שכאשר מתעוררת סתירה בין חובת האמון כלפי התאגיד לבין חובת האמון כלפי העירייה, חובת האמון לעירייה היא העליונה.
בג"ץ 3250/94 אברהם אורן נ' מועצת עיריית פתח-תקווה, מט(5) 017 (1995):
"בקובעו הוראת חוק זו שקבע, הניח המחוקק שתי אלו: אחת, כי נציגיה של עירייה בתאגיד עירוני - בין שהם חברי מועצה בין שהם עובדי עירייה - חבים חובת אמונים, בה בעת, הן לעירייה הן לתאגיד. ושתיים, כי חובות אמונים אלו עלולות לסתור האחת את רעותה. בהניחו שתי אלו כ"הנחות עבודה", ובבקשו להורות מראש מה הדין במקרה מעין זה של משרת החב חובות אמונים לשני אדונים, קבע המחוקק מעין נורמת-על, ולפיה במקרה של סתירה בין שתי חובות האמונים האמורות יד חובת האמונים כלפי העירייה תהיה על העליונה."
במילים פשוטות: אם בחברה פרטית הדירקטור מחויב "רק לחברה", הרי שבתאגיד עירוני נציג העירייה מחויב לפעול בתוך מבנה נאמנות כפול, שבו המחוקק עצמו הכריע מראש איזו נאמנות גוברת.
2. תאגיד עירוני אינו "עוד חברה" - אלא גוף דו-מהותי
הבדל חשוב נוסף נוגע לדין שחל על התאגיד ועל נושאי המשרה בו.
חברה פרטית פועלת, ככלל, במסגרת דיני המשפט הפרטי: דיני חברות, דיני חוזים, דיני נזיקין וכדומה. אמנם גם עליה חלים עקרונות כלליים של תום לב והגינות, אך נקודת המוצא היא פרטית-מסחרית.
תאגיד עירוני, לעומת זאת, אינו גוף פרטי רגיל. מדובר בגוף דו-מהותי - גוף שמשלב יסודות של משפט פרטי עם מאפיינים מובהקים של גוף ציבורי. בשל מאפיין זה, חלים עליו ועל נושאי המשרה בו לא רק דיני החברות, אלא גם עקרונות מהמשפט הציבורי והמינהלי, כגון סבירות, היעדר שיקולים זרים, הגינות, שוויון, שקיפות וחובת פעולה לטובת האינטרס הציבורי.
הדואליות הנורמטיבית הזו משנה את נקודת האיזון. דירקטור בתאגיד עירוני אינו פועל רק בזירה עסקית או תאגידית, אלא גם בזירה ציבורית, שבה לכל החלטה עשויה להיות משמעות רחבה יותר - כלפי הקופה הציבורית, תושבי העיר והמדיניות המוניציפלית.
3. שיקול דעת עצמאי - אבל לא באותה מתכונת
בחברה פרטית, החובה להפעיל שיקול דעת עצמאי היא עקרון יסוד. דירקטור אינו רשאי לפעול כ"עושה דברו" של בעל השליטה, של גורם ממנה או של אינטרס חיצוני אחר. הדין מצפה ממנו לבחון כל החלטה לגופה, לשקול את טובת החברה, ולהימנע מהכפפה אוטומטית לרצונו של מי שמינה אותו.
בתאגיד עירוני, התמונה מורכבת יותר. המחוקק הכיר במפורש באפשרות של כפל תפקידים - למשל, חבר מועצה או עובד עירייה המכהן גם כדירקטור בתאגיד עירוני - וקבע כי עצם הכהונה הכפולה אינה מהווה, כשלעצמה, ניגוד עניינים אסור. ההכרה הזו אינה מקרית: היא משקפת הבנה מוסדית שלפיה נציגי העירייה בתאגיד נועדו, בין היתר, לשקף ולקדם את מדיניות הרשות המקומית.
אין פירוש הדבר שדירקטור בתאגיד עירוני פטור מהפעלת שיקול דעת. גם הוא מחויב לפעול בתום לב, במקצועיות, בזהירות ובמסגרת הדין. אולם בניגוד לדירקטור בחברה פרטית, אצלו הזיקה לגורם הממנה אינה בהכרח פגם מובנה - אלא חלק ממבנה התפקיד שהדין מכיר בו ואף מסדיר אותו.
4. ומה לגבי אחריות אישית של דירקטורים?
לצד ההבדלים המהותיים בחובת הנאמנות ובאופי התפקיד, קיימת גם נקודת דמיון חשובה: הן בחברה פרטית והן בתאגיד עירוני, נקודת המוצא היא עקרון האישיות המשפטית הנפרדת.
כלומר, התאגיד הוא ישות משפטית נפרדת מנושאי המשרה שלו, והטלת אחריות אישית על דירקטור כלפי צדדים שלישיים אינה נעשית כדבר שבשגרה. בתי המשפט חזרו והדגישו כי מדובר במהלך חריג, המחייב בדרך כלל הוכחת אשם אישי סובייקטיבי - למשל מרמה, תרמית, מצג אישי מטעה או התנהלות אישית פסולה אחרת. לא די בכך שהחברה או התאגיד פעלו בניגוד לחובת תום הלב, ולא די בעצם הקשר ההדוק בין הדירקטור לבין התאגיד.
גם בהקשר של תאגיד עירוני, העובדה שקיימת זיקה חזקה לעירייה או מעורבות ציבורית אינה מבטלת את עקרון האישיות המשפטית הנפרדת. לכן, מי שמבקש לייחס אחריות אישית לדירקטור יידרש להראות יותר מהפרה מוסדית או תאגידית גרידא.
אז מה ההבדל המהותי?
אם נרצה לזקק את ההבחנה לשורה אחת:
דירקטור בחברה פרטית מחויב בראש ובראשונה לחברה, ואילו דירקטור בתאגיד עירוני פועל במסגרת הסדר מיוחד שבו חובת האמון לעירייה גוברת, לצד כפיפות מוגברת לעקרונות המשפט הציבורי.
זהו הבדל עמוק שמשפיע על כל מארג התפקיד:
• על זהות האינטרס שהדירקטור נדרש לקדם;
• על האופן שבו נבחנת עצמאות שיקול הדעת שלו;
• על מערכת הדינים החלה עליו;
• ועל הדרך שבה ייבחנו החלטותיו במקרה של ביקורת שיפוטית.
בשורה התחתונה
ההבדל המרכזי בין דירקטור בחברה פרטית לדירקטור בתאגיד עירוני הוא פשוט אך דרמטי: בחברה פרטית הדירקטור חב נאמנות לחברה בלבד, ואילו בתאגיד עירוני נציג העירייה פועל במסגרת הסדר ייחודי שבו חובת האמון לעירייה גוברת, ובמקביל חלים עליו גם עקרונות מהמשפט הציבורי.
כלומר, לא מדובר רק בשוני ארגוני - אלא בשינוי אמיתי בזהות התפקיד, במוקד האחריות ובאופן שבו נבחנות החלטות הדירקטור. אם דירקטור בחברה פרטית נדרש להתנתק מאינטרסים של הגורם שמינה אותו, הרי שבתאגיד עירוני הזיקה לעירייה היא חלק מובנה מהתפקיד עצמו.
לסיכום
ההבדל היסודי בין דירקטור בחברה פרטית לדירקטור בתאגיד עירוני אינו טכני אלא מהותי: הוא טמון בכיוון חובת הנאמנות ובאופי הדין החל. בעוד שבחברה פרטית חובת האמון היא בלעדית לחברה, בתאגיד עירוני נציג העירייה כפוף להסדר סטטוטורי ייחודי המעדיף את חובת האמון לעירייה, לצד החלה של נורמות מוגברות מהמשפט הציבורי בשל אופיו הדו-מהותי של התאגיד.
מאת: עו"ד אמיר רווה, חטיבת תאגידים עירוניים